Решение Самарского областного суда от 10.06.2014 <О признании недействующим подпункта "б" пункта 1 Постановления от 20.02.2014 года N 94 "Об определении на территории Самарской области мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции">

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 июня 2014 года

Самарский областной суд в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Козик С.В.,
с участием прокурора Галиуллина Р.Г.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

Правительством Самарской области принято постановление от 20.02.2014 года № 94 "Об определении на территории Самарской области мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции". Названный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна" № 48 (28900) от 25.02.2014 года.
Согласно пункта 1 названных Правил Правительством Самарской области определены места массового скопления граждан в Самарской области, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции:
а) специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера в Самарской области в отношении публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не требуется, установленные приказом департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области от 20.02.2013 № 8-п;
б) места проведения вне специально отведенных мест, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, публичных мероприятий, организуемых после согласования с органом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", с заявленной численностью участников не менее 100 человек, расположенные за пределами зданий (строений, сооружений).
Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1 названного постановления.
В обоснование заявленного требования прокурор ссылается на то, что в нарушение требований абзаца 5 части 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", а также статьи 4.2 Закона Самарской области от 31.01.2011 года № 3-ГД "О мерах по ограничению потребления (распития) алкогольной продукции на территории Самарской области, места массового скопления граждан определены Департаментом по вопросам общественной безопасности Самарской области, тогда как такое полномочие в силу закона принадлежит Правительству Самарской области. Департамент такими полномочиями не наделен.
Кроме того, подпункт "б" пункта 1 постановления не предусматривает в числе мест массового скопления граждан, места проведения вне специально отведенных мест публичным мероприятий, организуемых после согласования с Департаментом по вопросам общественной безопасности Самарской области, что не соответствует части 2.1 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". В соответствии с приведенной нормой Федерального закона № 54-ФЗ проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается после согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области заявленные требования поддержал в полном объеме по мотивам, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Самарской области заявленные прокурором требования не признал, пояснив, что оспариваемое прокурором в части постановление устанавливает, что местами в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, являются те же места, которые специально отведены или приспособлены для проведения публичных мероприятий, а не делегируют Департаменты полномочия по определению таких мест. Противоречие оспариваемых норм Федеральному закону № 54-ФЗ отсутствует, так как указанные нормативные правовые акты имеют различные предметы правового регулирования.
Представитель Департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области также считает требования прокурора необоснованными.
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения заявленных прокурором требования.
В соответствии с абзацем 5 части 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях.
Правительством Российской Федерации 27.12.2012 года принято постановление № 1425 "Об определении органами государственной власти субъектов РФ мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции".
Данным постановлением Правительство РФ утвердило "Правила определения органами государственной власти субъектов РФ мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции".
В пункте 1 названных Правил определено, что они устанавливают порядок определения органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.
В соответствии с пунктом 2 Правил, место массового скопления граждан, в котором не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определяется на основании критериев, предусматривающих, что такое место является территорией, расположенной за пределами зданий (строений, сооружений), определенной как место проведения публичного мероприятия, организуемого в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", с заявленной численностью участников не менее 100 человек.
Решения об определении мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В решениях об определении мест массового скопления граждан, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, должен быть указан период времени, в течение которого не допускается розничная продажа алкогольной продукции (пункт 4).
В силу статьи 4.2 Закона Самарской области от 31.01.2011 года № 3-ГД (ред. от 12.05.2014) "О мерах по ограничению потребления (распития) алкогольной продукции на территории Самарской области" места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, за исключением оптовых и розничных рынков, вокзалов и аэропортов, определяются Правительством Самарской области в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Таким образом, принимая оспариваемое в части постановление № 94 Правительство Самарской области действовало в рамках полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством.
При этом критерии, установленные в "Правилах определения органами государственной власти субъектов РФ мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 1425, Правительством Самарской области были соблюдены. О чем свидетельствуют следующие обстоятельства.
В силу названных Правил место массового скопления граждан, в котором не допускается розничная продажа алкогольной продукции, является территорией, определенной как место проведения публичного мероприятия, организуемого в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", с заявленной численностью участников не менее 100 человек.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные места проведения публичного мероприятия (часть 1.1). После определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 2.1).
В силу статьи 3.2 Закона Самарской области от 06.04.2005 года № 105-ГД (ред. от 10.04.2014) "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области" единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места) определяются Департаментом в соответствии с частью 1.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Согласно статьи 3.3 названного регионального Закона после определения в установленном настоящим Законом порядке специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с Департаментом или главой местной администрации муниципального образования в порядке, установленном Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и настоящим Законом.
Согласно статье 3 уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в Департамент или главе местной администрации муниципального образования, на территории которого планируется проведение публичного мероприятия. В названной статье также определено, в какой конкретно орган подается уведомление в зависимости от конкретной территории проведения публичного мероприятия.
В соответствии со статьей 3.2 Закона Самарской области от 06.04.2005 года № 105-ГД (ред. от 10.04.2014) "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области" Департаментом по вопросам общественной безопасности Самарской области Приказом от 20.02.2013 года № 8-п утвержден Перечень единых специально отведенных или приспособленных мест на территории Самарской области для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Приказ опубликован в газете "Волжская коммуна", № 79 (28495), от 27.02.2013 года.
Т.о., в силу действующего законодательства, места массового скопления граждан, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определяемые органами государственной власти субъектов РФ, должны являться территорией, определенной как место проведения публичного мероприятия, организуемого в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Именно таким образом Правительством Самарской области в оспариваемом пункте 1 были определены места, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, т.е. территории, определенные как место проведения публичного мероприятия в соответствии с Законом о митингах. В силу названного закона такими территориями являются места, специально отведенные (часть 1.1 статьи 8) либо согласованные с органом исполнительной власти субъекта или органом местного самоуправления (часть 2.1 статьи 8). Единственным упущением оспариваемого пункта 1 является то, что он в подпункте "б" не содержит мест, согласованных с органом исполнительной власти субъекта, чем противоречит части 2.1 статьи 8 Федерального закона о митингах.
На основании изложенного, в соответствии со ст. 253 ГПК РФ имеются основания для частичного удовлетворения требований прокурора, а именно, признания противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, подпункта "б" пункта 1 постановления Правительства Самарской области от 20.02.2014 года № 94 "Об определении на территории Самарской области мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" в той части, которой он не предусматривает места, организуемые после согласования с соответствующим органом исполнительной власти Самарской области.
С учетом изложенного, суд считает несостоявшимися доводы прокурора о том, что спорное постановление не определяет места массового скопления граждан, а содержит лишь ссылку на приказ Департамента, который не наделен полномочиями по определению мест в соответствии со статьей 16 Федерального Закона от 22.11.1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
В данном случае Правительство Самарской области установило, что местами, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, являются, в т.ч., места, специально отведенные для проведения публичного мероприятия на территории Самарской области. В данном случае Правительством Самарской области был использован бланкетный способ изложения правовой нормы, который предполагает ее применение в системном единстве с положениями другого нормативного правового акта, в данном случае, приказа Департамента, что не препятствует реализации оспариваемой нормы. Тем более, ссылка на данный приказ обусловлена еще и тем, что в соответствии с действующим законодательством, места массового скопления граждан, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определяемые органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 171-ФЗ, являются территорией, определенной как место проведения публичного мероприятия, организуемого в соответствии с Федеральным законом о митингах. Именно такие места проведения публичного мероприятия в соответствии с названным законом определены Департаментом в приказе № 8-п, на который имеется ссылка в оспариваемой норме.
Доводы представителей Правительства Самарской области и Департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области о том, что подпункт "б" пункта 1 оспариваемого постановления не может противоречить нормам Федерального закона о митингах в силу того, что данные нормативные правовые акты имеют различные предметы правового регулирования, суд считает несостоятельными. Поскольку, действующее федеральное законодательство в сфере оборота алкогольной продукции, которое было приведено выше, предоставив субъекту полномочия по определению мест, о которых речь идет в оспариваемом постановлении, установило определенные рамки таких полномочий, указав критерии, на основании которых такие места определяются, в частности, что такие места являются территорией, определенной в соответствии с положениями Федерального закона о митингах.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Требования прокурора Самарской области удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "б" пункта 1 постановления Правительства Самарской области от 20.02.2014 года № 94 "Об определении на территории Самарской области мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" в той части, которой он не предусматривает места, организуемые после согласования с соответствующим органом исполнительной власти Самарской области.
В удовлетворении остальной части требований - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
Решение вступило в законную силу 11.07.2014 г.

Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА


------------------------------------------------------------------